內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰二中國際實(shí)驗(yàn)學(xué)校開展“童心向黨慶百年、強(qiáng)健體魄犇未來”第四屆校園主題體育節(jié)活動(dòng)。李善文 攝

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)教育系統(tǒng)堅(jiān)持強(qiáng)基固本、守正創(chuàng)新，推動(dòng)各級(jí)各類教育從規(guī)模到質(zhì)量發(fā)生了歷史性跨越。全區(qū)現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)校2363所，在校生204.3萬人，九年義務(wù)教育鞏固率為96.59%。針對(duì)點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線長的教育區(qū)情，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷持續(xù)用力，103個(gè)旗縣（市、區(qū)）全域通過國家義務(wù)教育基本均衡評(píng)估認(rèn)定。經(jīng)過近十年實(shí)踐形成的共識(shí)是：推進(jìn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，政府責(zé)任是主導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)投入是保障，隊(duì)伍建設(shè)是根本，改革創(chuàng)新是條件，內(nèi)涵發(fā)展是基礎(chǔ)，安全穩(wěn)定是前提。

當(dāng)下，義務(wù)教育的工作重心已經(jīng)由“基本均衡”轉(zhuǎn)到“優(yōu)質(zhì)均衡”。與基本均衡相比，優(yōu)質(zhì)均衡更加注重內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升，核心是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)更”，即全面發(fā)展的理念更鮮明、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的程度更高、教師隊(duì)伍更強(qiáng)、人民群眾更滿意。自治區(qū)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡責(zé)任重大、影響深遠(yuǎn)，由于起點(diǎn)低，整體基礎(chǔ)薄弱，工作推進(jìn)困難不少，任務(wù)十分艱巨。諸如經(jīng)費(fèi)保障、辦學(xué)條件、教師隊(duì)伍和育人環(huán)境等一些深層次的問題亟待破解。為確保義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作有序推進(jìn)，應(yīng)處理好以下幾個(gè)關(guān)系。

處理好整體推進(jìn)“柔政策”與“硬著陸”的關(guān)系

義務(wù)教育基本均衡是“硬任務(wù)”，各級(jí)政府將義務(wù)教育基本均衡納入“責(zé)任狀”強(qiáng)力推進(jìn)；而優(yōu)質(zhì)均衡是“柔政策”“遠(yuǎn)目標(biāo)”，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室《關(guān)于做好縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作的通知》（國教督辦函〔2017〕61號(hào)）提出：要在確保質(zhì)量的前提下，努力加快進(jìn)度。對(duì)于條件較好、缺口較少的地方，可以規(guī)劃盡早申請國家評(píng)估認(rèn)定；而對(duì)于條件較差、缺口較多的地方，也要從現(xiàn)在開始制定長期目標(biāo)，并研究分年度計(jì)劃安排，而不是到時(shí)候突擊達(dá)標(biāo)，降低質(zhì)量。這樣不搞“一刀切”、不立“軍令狀”的“柔政策”，既考慮了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，遵循了發(fā)展教育長期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點(diǎn)，也為各地教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展、長足發(fā)展提供了時(shí)間、空間。

內(nèi)蒙古屬邊疆民族地區(qū)，農(nóng)村牧區(qū)、農(nóng)牧業(yè)和邊境旗縣較多，多數(shù)旗縣二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，財(cái)政收入捉襟見肘，一段時(shí)期內(nèi)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定任務(wù)很重，經(jīng)濟(jì)壓力相對(duì)較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅拿優(yōu)質(zhì)均衡達(dá)標(biāo)中的音樂美術(shù)教室和大班額化解兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測算，人口較少旗縣區(qū)就需投入2億元以上，人口較多旗縣區(qū)更需投入10億元以上甚至幾十億元，縣級(jí)政府財(cái)政支撐能力偏弱，需要真金白銀的大量投入來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的確存在較大困難，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)均衡畏難情緒顯而易見。

對(duì)此，自治區(qū)從強(qiáng)化責(zé)任、布局規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入等方面進(jìn)一步完善義務(wù)教育的政策保障體系，主要采取三項(xiàng)措施：一是化“軟”為“硬”，通過科學(xué)規(guī)劃將國家的“柔政策”推動(dòng)形成縣級(jí)主動(dòng)承接的“硬任務(wù)”。2020年9月，在充分調(diào)研、充分尊重縣級(jí)政府意見、充分考慮各地財(cái)政狀況和教育體量的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《全區(qū)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施方案》，規(guī)劃了年度達(dá)標(biāo)縣數(shù)及達(dá)標(biāo)縣名單（2022年10個(gè)、2023年8個(gè)、2024年12個(gè)），平均每年在8—10個(gè)旗縣（市、區(qū)）左右，直至2035年全部達(dá)標(biāo)。二是化“靜”為“動(dòng)”，建立了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡激勵(lì)機(jī)制，2021年至2025年義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升補(bǔ)助資金對(duì)達(dá)標(biāo)旗縣區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)傾斜，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府創(chuàng)建達(dá)標(biāo)縣的積極性，變被動(dòng)為主動(dòng)。如：每年向赤峰市規(guī)劃2025年前達(dá)標(biāo)的3個(gè)縣撥付資金6000萬元（合計(jì)3億元），助力“硬任務(wù)”順利完成。三是化“整”為“零”，將“遠(yuǎn)目標(biāo)”變成“小目標(biāo)”，要求各盟市將縣級(jí)政府優(yōu)質(zhì)均衡達(dá)標(biāo)創(chuàng)建任務(wù)分解到各年度，納入市政府對(duì)旗縣區(qū)政府履行教育職責(zé)考核評(píng)價(jià)，建立監(jiān)測考核制度、結(jié)果公開制度等，確保創(chuàng)建任務(wù)“不延后”“不扎堆”，按規(guī)劃年度“硬著陸”。

處理好城鄉(xiāng)規(guī)?！皟蓸O化”與“標(biāo)準(zhǔn)化”的關(guān)系

內(nèi)蒙古地廣人稀，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村牧區(qū)90%以上青年流向大城市或落戶城區(qū)，在內(nèi)蒙古總體生源逐年減少的大趨勢下，義務(wù)教育學(xué)校“城鎮(zhèn)擠、農(nóng)村空”的“兩極化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。如赤峰市鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生每年流動(dòng)到城區(qū)5000余人，100人以下鄉(xiāng)村學(xué)?，F(xiàn)有177所，農(nóng)牧區(qū)最小的4所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)在校生校均58人。如此趨勢，必然會(huì)出現(xiàn)差異系數(shù)達(dá)標(biāo)難和達(dá)標(biāo)后難以保持等問題?；揪膺_(dá)標(biāo)時(shí)，內(nèi)蒙古所有的農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件得到極大改善，但隨著生源逐年減少，農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校的生均指標(biāo)大幅度增加，縣域內(nèi)的差異系數(shù)逐年攀升。

對(duì)此，自治區(qū)從學(xué)校建設(shè)、教師隊(duì)伍和學(xué)校管理等方面進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展，主要采取兩項(xiàng)措施：一是“化存量”，推動(dòng)城區(qū)班額“標(biāo)準(zhǔn)化”。持續(xù)加快城區(qū)學(xué)校建設(shè)，下大力氣緩解“城鎮(zhèn)擠”矛盾。如赤峰市“十四五”規(guī)劃新建改建學(xué)校34所，平均每年7所，總投資25.8億元，新增學(xué)位4.79萬個(gè)，平均每年新增城區(qū)學(xué)位近1萬個(gè)，著力化解“城鎮(zhèn)擠”問題。二是“保增量”，著力吸引生源“回流”。在確保農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件“標(biāo)準(zhǔn)化”的基礎(chǔ)上，持續(xù)提升農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)水平，采取有效措施盡力留住農(nóng)村生源。如在部分旗縣區(qū)實(shí)行了優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)分配到校政策，并向農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校傾斜；各地新招聘的教師優(yōu)先滿足農(nóng)村牧區(qū)師資需求；實(shí)行城鄉(xiāng)學(xué)?！笆掷帧惫餐w建設(shè)，提高農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。進(jìn)一步完善教師交流輪崗配套政策，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

處理好音美教室“高門檻”與“準(zhǔn)達(dá)標(biāo)”的關(guān)系

各地在研究優(yōu)質(zhì)均衡評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍認(rèn)為音樂、美術(shù)教室達(dá)標(biāo)指標(biāo)門檻過高。“所有小學(xué)、初中每12個(gè)班級(jí)配備音樂、美術(shù)專用教室1間以上；其中，每間音樂專用教室使用面積不小于96平方米，每間美術(shù)專用教室使用面積不小于90平方米”達(dá)標(biāo)難度較大。一是城區(qū)老舊學(xué)校校園無擴(kuò)建空間，受當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)限制，未設(shè)置96平方米、90平方米的教室。如果是非框架樓房則無法改建，只有通過新建分校達(dá)標(biāo)，難點(diǎn)在于城區(qū)規(guī)劃中沒有為分校預(yù)留建設(shè)用地，只能拆掉附近的居民小區(qū)或在郊區(qū)建分校；如果是框架樓則通過打通兩個(gè)普通教室中間的隔墻成為一個(gè)專用教室，新建學(xué)校分流出近1/3的學(xué)生，難點(diǎn)在于新建學(xué)校需大量資金、分流學(xué)生需重新調(diào)整城市布局、拉大城區(qū)框架。二是內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)還存在許多小規(guī)模學(xué)校（6個(gè)班級(jí)，每班20人左右），通過改擴(kuò)建達(dá)到96平方米、90平方米后，學(xué)生上課僅占少部分面積，現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)無法保障冬季取暖，資源浪費(fèi)和擱置現(xiàn)象不可避免。

對(duì)此，我們認(rèn)真分析指標(biāo)要求，通過多方調(diào)研擬定了“降門檻”的思路。按照國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室“在制定本地區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估體系時(shí)，既要嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要針對(duì)地方實(shí)際，在督導(dǎo)評(píng)估內(nèi)容上有所側(cè)重，在督導(dǎo)評(píng)估方法上有自己的創(chuàng)新”精神，將此標(biāo)準(zhǔn)解讀為：“所有小學(xué)、初中每12個(gè)班配備音樂、美術(shù)專用教室1間以上。其中，最大班額不超30人且保持多年不變的學(xué)校，每間音樂專用教室面積不小于58平方米，每間美術(shù)專用教室不小于54平方米；最大班額超過30人且保持多年不變的學(xué)校，每間音樂專用教室面積不小于96平方米，每間美術(shù)專用教室不小于90平方米?！逼淠康囊皇枪膭?lì)各地推動(dòng)小班化教學(xué)，減輕教師學(xué)生的負(fù)擔(dān)，切實(shí)提高因材施教的針對(duì)性和整體的教學(xué)質(zhì)量；二是化解城區(qū)老舊學(xué)校無法達(dá)標(biāo)問題；三是解決農(nóng)村牧區(qū)小規(guī)模學(xué)校超標(biāo)配置問題。同時(shí)協(xié)調(diào)財(cái)政、人社、編辦、發(fā)改等部門，在政策、資金、人員安排、土地使用、城市規(guī)劃等方面努力向達(dá)標(biāo)旗縣區(qū)傾斜，集中可分配資源設(shè)置專項(xiàng)資金支持，通過加快城區(qū)學(xué)校新建改擴(kuò)建工程，努力化解城區(qū)學(xué)校大班額。

處理好教育質(zhì)量“活指標(biāo)”與“優(yōu)質(zhì)化”的關(guān)系

優(yōu)質(zhì)均衡“教育質(zhì)量評(píng)估”9項(xiàng)指標(biāo)中有5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是“活指標(biāo)”，既充分考慮到學(xué)校教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，又充分尊重學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，為各地細(xì)化評(píng)估指標(biāo)留有空間和余地。部分學(xué)校在推進(jìn)過程中對(duì)有些標(biāo)準(zhǔn)感到難以把握，甚至存有疑問，如學(xué)校使用微信群管理教師、教師下載使用傳遞網(wǎng)上資源算不算實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與教學(xué)信息化？教師能熟練運(yùn)用信息化手段組織教學(xué)，設(shè)施設(shè)備利用率達(dá)到較高水平怎么鑒定？什么樣的德育工作、校園文化達(dá)至良好？什么樣的教學(xué)秩序才算規(guī)范？綜合實(shí)踐活動(dòng)開展到什么水平算有效開展？讀課外書、布置家庭勞動(dòng)作業(yè)、進(jìn)行體育鍛煉算不算是課業(yè)負(fù)擔(dān)？怎樣測量負(fù)擔(dān)是否過重，等等。

針對(duì)這些“活指標(biāo)”，自治區(qū)擬按照國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室有關(guān)要求，組織專家制定出臺(tái)《關(guān)于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)解讀》，進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)要求，立足問題導(dǎo)向，提供菜單化可供選擇的達(dá)標(biāo)路徑，切實(shí)督促各旗縣區(qū)將這些“活指標(biāo)”指向教育質(zhì)量優(yōu)質(zhì)化、現(xiàn)代化。

義務(wù)教育階段是整個(gè)教育體系當(dāng)中時(shí)間最長、人數(shù)最多的一個(gè)學(xué)段。從“兩基達(dá)標(biāo)”到“基本均衡”再到開啟“優(yōu)質(zhì)均衡”的制度設(shè)計(jì)和政策安排，反映出義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。為了鞏固成果、提升質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)均衡就是要通過“四個(gè)化”來縮小“四個(gè)差距”，即以推進(jìn)學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)，加快縮小區(qū)域教育差距；以推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化為重點(diǎn)，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距；以推進(jìn)師資配置均衡化為重點(diǎn)，加快縮小校際教育差距；以推進(jìn)教育關(guān)愛制度化為重點(diǎn)，加快縮小群體教育差距。推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展事關(guān)重大，任重道遠(yuǎn)。

（作者張喜榮，系內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳總督學(xué)）（《中國民族教育》雜志2022年第7-8期）