建議制定《家庭教育法》

全國(guó)人大代表、華中師范大學(xué)教授、長(zhǎng)江教育研究院院長(zhǎng) 周洪宇

近年來，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，從普及義務(wù)教育、特殊教育、職業(yè)教育，到發(fā)展遠(yuǎn)程教育、民辦教育、教育國(guó)際合作與交流，以及教育理論研究、教育法制建設(shè)等等方面，中國(guó)教育正在全面、高速地發(fā)展著。但是，與前面各方面均有所建樹的教育成就相比，不相稱的還存在著一個(gè)教育空白。隨著全球科技、經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，愈來愈嚴(yán)重地阻礙教育的發(fā)展，影響現(xiàn)有教育成就的實(shí)際功效，成為中國(guó)教育走向現(xiàn)代化的一個(gè)瓶頸。這就是中國(guó)的家庭教育。

有人說，現(xiàn)在什么事都可以選擇，但誰做父母沒法選擇；做什么工作都要進(jìn)行崗前培訓(xùn)，但是父母不需要培訓(xùn)就可以上崗；做任何工作不合格都可能下崗，但父母從來不擔(dān)心下崗。雖然每個(gè)人都有結(jié)婚生子的權(quán)利，但是在他們享受權(quán)利之前，也有學(xué)習(xí)為人父母知識(shí)的義務(wù)。社會(huì)發(fā)展到今天，家庭教育也應(yīng)面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來。如果說今天的各行各業(yè)都進(jìn)入了信息時(shí)代，那么我們的家教行業(yè)還停留在比較落后的手工作坊時(shí)代。如果說，目前的教育措施對(duì)社會(huì)的作用是錦上添花，那么推廣和普及科學(xué)的家庭教育對(duì)社會(huì)來說便是雪中送炭。因此，改革現(xiàn)有家庭教育局面已到了刻不容緩的地步。

近年來，習(xí)近平總書記從興國(guó)安邦、確保黨和國(guó)家事業(yè)后繼有人的全局戰(zhàn)略高度出發(fā)，多次在不同重要場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”。這些重要論述為我們推進(jìn)家庭工作指明了方向、提供了重要遵循，也對(duì)加快家庭教育立法提出了更緊迫的要求。加快家庭教育立法，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列講話精神的一項(xiàng)重要舉措，也是從源頭保障家庭教育切實(shí)發(fā)揮教育和價(jià)值引領(lǐng)功能的一項(xiàng)必要行動(dòng)。

家庭是孩子的第一環(huán)境，是孩子身心健康成長(zhǎng)的搖籃，家庭對(duì)孩子的健康成長(zhǎng)有著十分重要和不可替代的作用。良好的家庭教育是兒童健康成長(zhǎng)、家庭和諧幸福、中華民族優(yōu)秀文化傳承的重要基石,是國(guó)家培養(yǎng)合格建設(shè)者與可靠接班人的重要途徑。

家庭教育已不再是“家務(wù)事”,重視家庭教育已成社會(huì)共識(shí)。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,90%的被調(diào)查者認(rèn)為,家庭教育對(duì)個(gè)體成長(zhǎng)起著重要的作用,74%的人認(rèn)為有必要或非常有必要通過法律來規(guī)范家庭教育服務(wù)和管理工作,78%的人認(rèn)為政府應(yīng)在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中發(fā)揮重要作用,64%的人認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)家庭教育工作進(jìn)行監(jiān)管。騰訊網(wǎng)開展的民意調(diào)查顯示,90.58%的網(wǎng)民認(rèn)為我國(guó)缺乏親職教育。

伴隨依法治國(guó)方略的實(shí)施，我國(guó)有關(guān)家庭教育的法律政策不斷制定和完善，為家庭教育在促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)中發(fā)揮獨(dú)特作用提供了法律依據(jù)。但是，目前我國(guó)家庭教育的立法狀況與其在現(xiàn)代國(guó)民教育和終身教育體系中的重要地位不相適應(yīng)。有關(guān)家庭教育的法律條款散見于多部法律之中，缺乏系統(tǒng)、專門的家庭教育法，目前我國(guó)缺乏系統(tǒng)、專門的家庭教育法,有關(guān)家庭教育的法律條款散見于教育法、未成年人保護(hù)法、民法總則、婚姻法等多部法律中。比如,未成年人保護(hù)法第十二條規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)家庭教育知識(shí),正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé),撫養(yǎng)教育未成年人。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)為未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo)?！背酥?還有一些關(guān)于家庭教育的部門規(guī)范性文件。但是這些法律法規(guī)雖有提及家庭教育,仍缺乏系統(tǒng)性,存在主體不明確、保障力度弱、執(zhí)行難度大等問題。對(duì)于父母或其他監(jiān)護(hù)人如何對(duì)兒童正確開展家庭教育、政府相關(guān)部門和社會(huì)組織如何提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)支持,也缺乏進(jìn)一步規(guī)范。與學(xué)校教育和社會(huì)教育的法制建設(shè)相比，家庭教育的法制建設(shè)明顯滯后。

目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)專門的家庭教育法律，一些地區(qū)已經(jīng)先行先試出臺(tái)了家庭教育方面的地方性法規(guī)。2016年5月,重慶市在全國(guó)率先通過《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》。貴州、山西、江西、江蘇也隨后陸續(xù)出臺(tái)家庭教育促進(jìn)條例,河北、福建、安徽等地將家庭教育立法列入當(dāng)?shù)厝舜罅⒎ㄒ?guī)劃,湖北也將《湖北省家庭教育促進(jìn)條例》列為2020年立法計(jì)劃項(xiàng)目，擬于9月份一審，這些地方立法可為全國(guó)立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把促進(jìn)家庭教育健康發(fā)展當(dāng)做政府的責(zé)任和義務(wù)，美國(guó)、德國(guó)等國(guó)通過制定相關(guān)法律或成立“家庭問題委員會(huì)”等形式，建立了完備的家庭教育體系，如果父母被指控對(duì)孩子“嚴(yán)重忽視”，則等同于虐待罪將受嚴(yán)懲。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2003年2月6日頒行了《家庭教育法》，并于2004年2月13日公布實(shí)施了《家庭教育法施行細(xì)則》。就我國(guó)而言，由于人口眾多，各地發(fā)展不均衡，制定“家庭教育法”對(duì)確立家庭教育的法律地位、提升家長(zhǎng)素質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)家庭教育的指導(dǎo)、優(yōu)化未成年人成長(zhǎng)的家庭環(huán)境、保障未成年人全面健康地發(fā)展，卻顯得尤為重要。

對(duì)家庭教育進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，不是要控制家庭，而是要立足于為家庭提供系統(tǒng)專業(yè)科學(xué)的指導(dǎo)和全面充分多元的保障，為家庭特別是留守兒童家庭等特殊家庭提供未成年人接受教育的必要支持，用法律手段規(guī)范家長(zhǎng)和教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，進(jìn)一步提高家長(zhǎng)素質(zhì)。

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭教育中不斷出現(xiàn)新情況、新問題。很多家長(zhǎng)“重知輕德”，過度嬌慣、保護(hù)、放任，忽視對(duì)孩子良好個(gè)性品質(zhì)和行為習(xí)慣的培養(yǎng)，青少年違法犯罪案件呈上升趨勢(shì)，且向低齡化發(fā)展；不少家長(zhǎng)缺乏教育子女的經(jīng)驗(yàn)，特別是在引導(dǎo)孩子的心理健康上沒有良好的辦法；隨著二孩制度放開，隨著老齡化社會(huì)的到來，老人的贍養(yǎng)問題日益突出，除了對(duì)獨(dú)生子女的家庭教育、還有留守兒童、流浪兒童、農(nóng)村貧困兒童、單親兒童、重組等特殊家庭兒童的家庭教育的忽視和嚴(yán)重缺失；等等。上述諸多問題，在各地都有不同程度的反映。因此，家庭教育必須引起高度重視，家庭教育的立法應(yīng)該及時(shí)提上議事日程。

據(jù)悉，為落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》提出的家庭教育立法目標(biāo)任務(wù),從國(guó)家立法層面規(guī)范和發(fā)展家庭教育,2011年起,全國(guó)婦聯(lián)與教育部共同啟動(dòng)了家庭教育立法調(diào)研工作,開展了大量的文獻(xiàn)研究、實(shí)地調(diào)研、專題研討,形成了《中華人民共和國(guó)家庭教育法(草案)》。家庭教育法也列入了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的第三類立法項(xiàng)目。

為了進(jìn)一步推進(jìn)家庭教育立法,2019年的全國(guó)人代會(huì)上,全國(guó)人大代表、全國(guó)婦聯(lián)黨組成員鄧麗聯(lián)名代表共同提交《關(guān)于加快家庭教育立法的議案》,建議通過加快立法提升家庭教育地位、明確家庭教育核心內(nèi)容、擴(kuò)大公共服務(wù)供給、規(guī)范家庭教育行為,從制度層面推進(jìn)解決家庭教育面臨的突出問題,促進(jìn)家庭教育工作持續(xù)發(fā)展,為培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人提供法治保障。

去年全國(guó)人代會(huì)上，我也正式提出關(guān)于加快制定《中華人民共和國(guó)家庭教育法》的議案。全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)高度重視，吳恒副主任委員率調(diào)研組就我提出的涉及教育方面的5件議案建議專程到武漢，與我見面溝通，交流座談議案辦理情況。考慮到制定這部法律的重要性、必要性、可行性、緊迫性，我再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)加快推進(jìn)家庭教育法的立法進(jìn)程。

建議：

建議全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)會(huì)同教育部、全國(guó)婦聯(lián)加快立法進(jìn)程，爭(zhēng)取在本屆常委會(huì)提請(qǐng)審議。

具體建議：

第一，關(guān)于家庭教育法的框架結(jié)構(gòu)，建議包括總則、家庭主體、政府主導(dǎo)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、保障激勵(lì)、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。

第二，明確家庭教育的法律地位和原則，使之在現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終生教育體系中發(fā)揮其應(yīng)有的基礎(chǔ)作用。明確家長(zhǎng)在家庭教育中的第一責(zé)任人的地位與作用，規(guī)定家庭教育主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。強(qiáng)化政府在促進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任。應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的家庭教育給予更多的支持與投入;對(duì)于留守流動(dòng)兒童、殘疾兒童等家庭教育問題，應(yīng)有專門的條款對(duì)其給予特殊關(guān)照。

第三，明確家庭教育的管理體制與機(jī)構(gòu)。家庭教育工作涉及政府多個(gè)部門，需要建立相應(yīng)的組織體制和工作機(jī)制。建議將組織協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)定為三個(gè)層次:一是由地方政府的婦女兒童工作委員會(huì)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促職能;二是構(gòu)建家庭教育由婦聯(lián)、教育部門主抓的工作格局;三是明確民政、衛(wèi)生和計(jì)生、公安、關(guān)工委等相關(guān)部門、單位在各自職責(zé)范圍內(nèi)為開展家庭教育工作提供支持。鑒于政府婦女兒童工作委員會(huì)、婦聯(lián)分別屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體，沒有行政權(quán)，根據(jù)教育法的規(guī)定，縣級(jí)以上教育行政部門主管教育工作，教育法同時(shí)也將家庭教育納入了調(diào)整范圍，因此，建議家庭教育的行政管理工作由教育部門承擔(dān)。同時(shí)，在教育行政部門下設(shè)家教中心來指導(dǎo)家庭教育活動(dòng)，或者成立專門機(jī)構(gòu)。

第四，鼓勵(lì)高校設(shè)置家庭教育課程，有條件的高校開設(shè)家庭教育專業(yè)，培養(yǎng)師資。有了家庭教育的專業(yè)教師，才能培養(yǎng)更多的專業(yè)人員。這個(gè)工作的抓手是師范大學(xué)，6所教育部直屬的師范大學(xué)帶頭，還有各個(gè)省屬高校的師范大學(xué)。通過培養(yǎng)師資，達(dá)到在各個(gè)社區(qū)都配備家庭教育專業(yè)人員的目標(biāo)，指導(dǎo)家長(zhǎng)怎么當(dāng)家長(zhǎng)。

第五，構(gòu)建立體化的教育體系，將家庭教育真正納入其中，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員；并吸納與家庭教育相關(guān)的文化、宣傳、衛(wèi)生、民政、公安等政府部門，和婦聯(lián)、工會(huì)女職工委員會(huì)等群團(tuán)組織形成合力，構(gòu)建起家庭教育社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要通過家委會(huì)、家長(zhǎng)學(xué)校、家長(zhǎng)課堂、購(gòu)買服務(wù)等形式，形成政府、家庭、學(xué)校、社會(huì)聯(lián)動(dòng)，形成合力，構(gòu)建家庭教育工作體系。同時(shí)，順應(yīng)形勢(shì)變化，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，而出現(xiàn)的新情況、新問題開展理論研究，更好地指導(dǎo)家庭教育工作實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)地順利進(jìn)展。

第六，加強(qiáng)家庭教育事業(yè)的財(cái)政投入。家庭教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。在中央以及各省、市、縣財(cái)政中設(shè)立家庭教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并確立農(nóng)村和城市等地區(qū)不同的家庭教育投入體制和籌資辦法，以保障各地家庭教育工作獲得必需的財(cái)力支持。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)家庭教育市場(chǎng)的管理，重視發(fā)展培育有資質(zhì)的社會(huì)組織，為家長(zhǎng)和孩子提供切實(shí)有效的指導(dǎo)和服務(wù)。

第七，建立告誡制度、家庭教育的督導(dǎo)評(píng)估與問責(zé)制度。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中存在的不當(dāng)家庭教育行為，為了有效制止父母以家庭暴力形式教育子女，草案第42條第二款依據(jù)反家庭暴力法第16條設(shè)立的公安機(jī)關(guān)告誡制度的規(guī)定精神，對(duì)父母或其他監(jiān)護(hù)人違反條例規(guī)定但尚不足以予以行政處罰的行為，規(guī)定由公安機(jī)關(guān)出具告誡書。加大對(duì)家庭教育評(píng)估和監(jiān)督，建立視導(dǎo)、督導(dǎo)和問責(zé)制度。同時(shí)，明確對(duì)家庭教育主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及在家庭教育中出現(xiàn)的違法行為的處理機(jī)制。

第八，關(guān)于家庭教育日（或者家庭教育宣傳周）。1993年聯(lián)合國(guó)大會(huì)紐約特別會(huì)議確立每年5月15日為“國(guó)際家庭日”，旨在提高國(guó)際社會(huì)對(duì)家庭重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)家庭和睦、幸福和進(jìn)步。設(shè)立家庭教育日，集中宣傳我國(guó)重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)、家庭教育的先進(jìn)典型，有利于促進(jìn)全社會(huì)增強(qiáng)家庭教育意識(shí)，增進(jìn)家庭幸福和社會(huì)和諧。我國(guó)上海等地每年舉辦“家庭教育宣傳周”及“家庭教育日”，重慶將5月15日“國(guó)際家庭日”設(shè)立為全市家庭教育日。建議在立法中將5月15日設(shè)立為家庭教育日或者將5月15日國(guó)際家庭日所在周設(shè)立為家庭教育宣傳周。

總的來說，應(yīng)通過加快立法提升家庭教育地位、明確家庭教育核心內(nèi)容、擴(kuò)大公共服務(wù)供給、規(guī)范家庭教育行為，從制度層面推進(jìn)解決家庭教育面臨的突出問題，促進(jìn)家庭教育工作持續(xù)發(fā)展，為培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人提供法治保障。