[摘 要]謀劃教育改革時要有規(guī)則至上、權(quán)力制約與權(quán)利保護、程序正義等法治思維。啟動教育改革時要依法、找法,推進教育改革時要用法、靠法。法治不僅是深化教育改革的手段,也是深化教育改革的目標。
[關(guān)鍵詞]法治思維;法治方式;教育改革;教育法治
加快推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育,必須堅持深化教育改革創(chuàng)新。而深化教育改革創(chuàng)新,必須基于“重大改革要于法有據(jù)”的基本理念,高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領和推動作用,加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進改革。改革與法治,如車之雙輪、鳥之兩翼。謀劃教育改革時要有法治思維,推動教育改革時要用法治方式,進行教育改革要先考慮是不是合法。
教育改革必須有法治思維
法治是治國理政的基本方式,也是社會文明的厚重基石。把法治作為治國理政的基本方式,不僅凸顯了法治在國家治理和社會管理中的重要作用,還體現(xiàn)了我們黨在不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓基礎上,對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握,對執(zhí)政使命的決心和擔當。法治思維是指在法治理念的基礎上,運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理并形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。法治方式是法治思維的具體行為體現(xiàn),指各種主體運用法律制定決策、解決糾紛的行為方式。法治思維是建立在法治理念基礎上的,對于其具體內(nèi)容,學者有多種闡述。有學者認為,法治思維應遵守五項要求,即目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。有學者認為,法治思維具有五個特點,即規(guī)則思維、權(quán)利義務思維、程序性思維、權(quán)衡思維和建設性思維。
運用法治思維深化教育改革,就是在謀劃和推進教育改革的過程中堅持法治,形成規(guī)則意識、權(quán)力制約和權(quán)利保護意識、程序意識,在保護人民教育權(quán)益的法治理念基礎上,運用具體的法治思維方式認識教育改革、分析教育改革和形成教育改革的決定。
1.規(guī)則至上
法治思維首先是規(guī)則思維。規(guī)則至上,是法治區(qū)別于人治的基本標準。新中國成立70年來,我國已經(jīng)初步形成了具有中國特色的教育法律體系框架:以《中華人民共和國憲法》相關(guān)條款為核心,以《中華人民共和國教育法》為基本法,加上《中華人民共和國學位條例》等7部單行法,以及10余部教育行政法規(guī)、70余部教育行政規(guī)章、200余部地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的基本規(guī)則體系。深化教育改革必須有規(guī)則思維,要清楚既有法律規(guī)則是什么,哪些是法律允許做的,哪些是法律要求做的,哪些是法律禁止做的。合法與非法的判斷,是法治思維的核心。在法治之下謀劃教育改革,必須把合法性作為思考問題的前提,不能將已經(jīng)制定好的法律規(guī)則棄置一邊,更不能將改革與既有規(guī)則對立起來,以所謂“良性違法”的方式突破法律規(guī)則。確立規(guī)則至上的理念,就是要“做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”。
2.權(quán)力制約與權(quán)利保護
權(quán)力和權(quán)利是法律的一對基本概念范疇,權(quán)力制約與權(quán)利保護是法治思維的重要內(nèi)容。以憲法為核心的現(xiàn)代法律制度構(gòu)建了一整套公民權(quán)利體系,憲法和法律是公民權(quán)利的保障書。現(xiàn)代法治精神的內(nèi)核是約束公權(quán),保障公民的權(quán)利和自由。以權(quán)利制約權(quán)力,是我國教育改革40年的法治命題。運用法治思維深化教育改革,必須樹立權(quán)力制約或權(quán)力限度意識。權(quán)力必須有合法來源并在法治框架內(nèi)行使,也就是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。全面深化改革必須以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點,如果不能給老百姓帶來實實在在的利益,改革就失去意義,也不可能持續(xù)。教育改革中的權(quán)利保護意識,即尊重和實現(xiàn)公民的教育權(quán)利,提高人民群眾獲得感,辦好人民滿意的教育。教育改革應以尊重、保護和實現(xiàn)公民教育權(quán)利為目的,不能侵犯公民的法定權(quán)利或隨意增加公民義務,應當注重完善異議程序和機制,實現(xiàn)權(quán)利的及時有效救濟。
3.程序正義
法治是眾人之治,是理性之治;人治是個人之治,是感性之治。法治不同于人治的重要方面,在于法律是沒有感情的,是理智的體現(xiàn)。而由個人之治走向眾人之治的關(guān)鍵,就是程序。經(jīng)由程序,個人意見凝聚成公共理性,進而作出科學合理決策。現(xiàn)代社會的教育主體是多元的,教育訴求是多樣的,教育改革會涉及不同主體的不同利益,必須通過程序設計將相關(guān)利益主體納入到教育改革的決策過程中,通過凝聚共識推動教育改革。為此,政府部門必須健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。程序正義是法治思維的重要內(nèi)容,其意義不亞于實體正義。教育改革不僅要關(guān)心實體上的對錯,更要關(guān)注公權(quán)力行為的公開、公正、公平。
正確運用法治思維和法治方式深化教育改革
習近平總書記指出:“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力,努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動各項工作?!苯逃母镌谝欢ǔ潭壬鲜菍θ藗冊诮逃I域權(quán)利和義務關(guān)系的調(diào)整,是突破不合理的利益藩籬、形成新的利益格局的重要方式。改革與法治之間存在一定的張力,改革需要對權(quán)利和義務關(guān)系作出動態(tài)調(diào)整,而法治要求權(quán)利和義務關(guān)系相對明確和穩(wěn)定。用法治思維和法治方式進行改革,才能為改革確定合法性基礎,保證改革在法治的軌道上進行。
1.啟動教育改革時要依法、找法
一方面,如果法律已經(jīng)對教育改革事項作出相關(guān)規(guī)定,那么教育改革要在相應的法律規(guī)則下進行,要充分利用法律預留的改革空間和制度條件,大膽探索,勇于創(chuàng)新。當教育改革決策關(guān)涉法律規(guī)定時,應當維護法律的權(quán)威和尊嚴,努力防止“違法改革”現(xiàn)象的發(fā)生。當現(xiàn)行法律不適應教育改革需要時,需要修改法律的應當先修改法律,先立后改;可以通過解釋法律來解決問題的應當及時解釋法律,先釋后改;需要廢止法律的要堅決廢止法律,先廢后改,以保證各項改革依法有序進行。總之,教育改革要于法有據(jù),不能突破法律,不能破壞法治,而要充分發(fā)揮法律對教育改革的規(guī)范和保障作用。
另一方面,當法律對教育改革事項沒有相關(guān)規(guī)定時,教育改革要及時提出立法需求和立法建議,實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,發(fā)揮法律對教育改革的引領作用??茖W立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。在研究教育改革方案和改革措施時,要同步考慮改革涉及的立法問題。實踐證明行之有效的措施和方案,要及時上升為法律。當實踐條件還不成熟、教育改革需要先行先試時,也要為教育改革試點工作提供合法依據(jù)后再進行??傊?,教育改革要與法律同行,既要發(fā)揮法律對教育改革的引導和推動作用,也要通過教育改革不斷完善教育立法。
2.推進教育改革時要用法、靠法
法律的生命在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。法律如果長時間懸置不用,就會被認為是“閑法”和“軟法”。教育法律正面臨這種窘境。教育法律被運用的機會較少,這與教育立法的抽象性與原則性有關(guān),也與政府習慣用政策而不善用法律有關(guān)。長期以來,教育改革主要靠政策文件在推動。近些年來,隨著我國教育法律的不斷修改完善以及地方教育立法的推進,教育法律的可操作性逐漸增強,可適用性逐漸提高,為解決教育改革中的問題提供了更為堅實的保障。在全面推進依法治國的大背景下,推進教育改革時要用法、靠法,解決教育問題時要用法、靠法;要嚴格適用法律,不能執(zhí)法犯法,要平等適用法律,不能選擇性執(zhí)法。
在推進教育改革時,由于涉及利益關(guān)系的調(diào)整,有時候難免會出現(xiàn)一些矛盾沖突。化解教育改革中產(chǎn)生的矛盾,必須首先依靠法治方式。處理相應事項時,應優(yōu)先使用法律手段。當教育改革出現(xiàn)矛盾時,要及時通過法治方式消除教育改革中的障礙,推動教育改革不斷前進。用法治方式化解教育改革中產(chǎn)生的矛盾,可采取申訴、仲裁、復議、訴訟等具體的法律手段。其中,教育訴訟為化解矛盾提供了最后的爭議解決渠道。我們要不斷拓寬并暢通教育訴訟的渠道,使教育改革朝著維護社會公平正義的方向前進,保證教育改革的正當性。
辯證處理教育改革與教育法治的關(guān)系
全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代國家治理中,法治具有重要的地位和作用。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會提出:全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家??梢?,法治既是現(xiàn)代國家治理的手段,更是現(xiàn)代國家治理的目標。同理,全面深化教育改革的目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義教育制度,推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育法治是推進教育現(xiàn)代化的重要手段,實現(xiàn)教育法治是教育現(xiàn)代化的應有之義和顯著特征。我們要在深化教育改革中完善教育法治,提高教育法治化水平。教育改革與教育法治的關(guān)系,集中體現(xiàn)為在教育法治下推進教育改革、在教育改革中完善教育法治。
一方面,要運用法治思維和法治方式深化教育改革,發(fā)揮法治對教育改革的引領和推動作用,確保重大教育改革于法有據(jù),做到在法治的軌道上推進教育改革,以法治凝聚教育改革共識,以法治引領教育改革方向,以法治規(guī)范教育改革進程,以法治化解教育改革風險,以法治鞏固教育改革成果。
另一方面,要把加強教育法治建設納入全面深化教育改革的總體部署。改革開放40年來,我國教育法治建設取得長足發(fā)展,但還面臨一些主要問題:教育立法理念、內(nèi)容、速度和質(zhì)量無法因應現(xiàn)代教育發(fā)展的新動向、新類型和新樣態(tài);教育執(zhí)法體系不能適應教育治理的轉(zhuǎn)型需要;糾紛解決機制難以滿足權(quán)利救濟的及時、有效和多元需求。針對目前教育法治建設存在的主要問題,必須將加強教育法治建設納入全面深化教育改革的總體部署,在全面深化教育改革中完善教育法治。
首先,堅持科學立法和民主立法,完善中國特色教育法律制度體系。習近平總書記提出:“要堅持問題導向,提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性,發(fā)揮立法引領和推動作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵,深入推進科學立法、民主立法,完善立法體制和程序,努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?!苯逃⒎ㄒ鲃舆m應教育改革的要求,加強重點領域立法;對已經(jīng)出臺的教育法律規(guī)范,要修改和廢止不適應教育改革要求的內(nèi)容;要加強對教育法律條文的適用解釋,讓法律規(guī)定與教育改革實踐需要更加緊密地結(jié)合起來。
其次,深化教育行政執(zhí)法體制改革,保證教育法律法規(guī)嚴格實施。一方面,政府自身帶頭守法,切實做到依法行政,權(quán)從法出、權(quán)依法使、權(quán)由法管。另一方面,推進教育執(zhí)法體系建設,通過教育執(zhí)法保證教育法律的實施。要配齊配強教育執(zhí)法力量,建立健全執(zhí)法體制機制,通過綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法等機制,提升教育部門依法行政能力,真正把紙面上的法變?yōu)樾袆又械姆ā?/p>
最后,健全教育領域糾紛處理機制,全面保障教育法律法規(guī)有效適用。要積極探索建立法治框架內(nèi)的矛盾糾紛多元化解機制,引導公民、法人和其他社會組織通過法律途徑合法合理表達訴求,運用仲裁、申訴、行政復議、訴訟等方式妥善處理各類教育糾紛。其中,應特別肯定教育訴訟的法治價值,擴大司法審查的受案范圍。教育訴訟通過一個個案例,讓權(quán)利得到救濟,實現(xiàn)定紛止爭的目的,讓當事人感受到公平正義,維護法律的尊嚴和權(quán)威。教育訴訟為教育法的適用打開了一條通道,不斷推進教育法治向前發(fā)展。
【作者單位:申素平,中國人民大學;郝盼盼,北京教育學院】
原載《中國高等教育》雜志
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